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《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（下称“新36条”）出台已经三年。落实情况如何？我们调研的结论是，政策落实取得积极进展，但与社会期望的差距很大；民间投资保持快速发展，但增长潜力仍未能充分发挥。
三年来，民间投资政策落实虽然取得积极进展，但许多方面仍存在不少问题，与国务院的要求、民营企业的期望、经济发展的需要仍有很大差距，民间投资在许多领域的发展潜力远未得到正常发挥。主要问题是政策落实参差不齐，重点领域政策执行困难。归纳起来，至少有十个方面表现：
1、有的政策缺乏细则
这种现象存在于多个重要方面。如“新36条”第2条规定“明确界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域”。关于如何进一步明确界定政府投资的领域与范围，到目前为止尚未有相关政策。第35条规定：“建立健全民间投资服务体系，充分发挥商会、行业协会等自律性组织的作用。”民间投资服务体系如何建立、商会协会作用如何发挥，目前也无相关措施。而这两方面政策的具体化对民间投资具有全局性和长远性影响。又如，有的部门制定细则，在民间资本如何进入的关键条文上只是照抄国务院规定，基本没有实质性的细则条款。
2、有的政策反而退步
这种现象存在于某些重要领域。如2005年国务院“非公经济36条”第二条规定“加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制。对其中的自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入”。而“新36条”及相关实施细则，避开了垄断问题，更不提非自然垄断业务对民间投资放开问题。对民间资本进入石油、电力、电信、铁路等领域，其中的许多业务都是非自然垄断业务领域，本来可以进一步放开，有的可以让民间资本独资或控股。但在部门细则中，大都只提民间资本参股投资，或与国企合作投资。这是政策的明显退步。
3、有的政策自相矛盾
这种现象存在于一些政策细则之中。如银监会“关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见”，一方面规定“在市场准入的实际工作中，不得单独针对民间资本进入银行业设置限制条件或其他附加条件”；另一方面，又坚守部门旧规，强制性地规定村镇银行必须要由现有的商业银行作为主办行，民间资本不能独立建立村镇银行，否则，不予批准。民间资本和民营企业完全有能力独立自主开办村镇银行，只要政府加强监管，其风险是完全可控的。必须以商业银行作为主办行发起设立，实际上是对民间投资村镇银行设置限制性条件，这在政策上是自相矛盾。
4、有的政策被打折扣
这种现象普遍存在于各个领域。如“新36条”第18条规定“鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行”，“放宽村镇银行或社区银行中法人银行出资比例的限制”。而银监会相关实施细则，只是将法人银行出资比例由过去的20%降至15%。草根企业需要草根金融，民营企业完全有能力办草根金融。但有关部门仍然在主要问题上坚守部门旧规，在操作上不允许民间资本独立自办村镇银行，只在次要问题上小幅让步，这限制了小金融的自主发展。在其他不少行业或领域，部门的细则或实际行政管理中，民间资本进入政策均被打折扣。
5、有的政策执行受阻
这种现象大量存在于各个领域。如银监会“关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见”明确提出，“允许小额贷款公司按规定改制设立为村镇银行”。而在实际执行中，目前有相当一部分规模大、效益好、信誉高、管理规范的小额贷款公司提出要求改制设立为村镇银行，但至今无一家成功。其原因是，有关部门至今尚未提出小额贷款公司改制为村镇银行的明确条件要求和审批程序等规定，而在实际操作中，有关部门或是提出苛刻条件，或是相互推诿，最终是无一家能够成行。又如，鼓励民企参与国有企业改制重组，但推行明显受阻。特别是在行业压缩产能、推进兼并、淘汰落后时，有的民营企业在设备技术、管理水平和经营效益等方面均比某些国企强，但往往不允许作为兼并主体，既不允许兼并其他民企，更不允许兼并国企，有的甚至被迫让竞争力远不如自己的国企兼并。
6、有的政策缺乏力度
这种现象存在于一些部门之中。如“新36条”有多项涉及公平财税政策，要求各级政府有关部门，要明确规则、统一标准，对民间投资主体同等对待。而在许多投资领域，特别是在一些公共服务、基础设施投资领域，对国有投资大都有税收优惠甚至财政支持政策，民间投资也想获得同等待遇。但有关部门的实施意见只是将过去多年的相关税收政策进行汇总，不作进一步的阐述和推进，人们看不到民间投资的税收政策有任何实质性进步。又如，设立中小企业发展基金，近年规模有所扩大，但仍然很小，总规模不足300亿元，相对于1000多万家小型微型企业，户均不足3000元，虽有作用，但很小。
7、有的政策遭遇抵消
这种现象存在于多个重要领域。如“新36条”第27条规定，“鼓励民营企业‘走出去'，积极参与国际竞争。支持民营企业在研发、生产和营销等方面开展国际化经营，开发战略性资源，建立国际销售网络”。但有关部门过去曾有规定，民营企业海外寻找的原油资源若要运到国内，必须要有两大石油公司的“排产计划”，否则，不允许进口。目前这一规定仍未修改，民营企业强烈要求修改已经十多年，但至今无人理睬，两大石油公司也反对修改，民营企业海外开发石油资源很难实际推进。在其他资源投资领域，一些民营企业已经在海外拿到重要资源，但就是不能拿回国内来。有的只能在国外生产、经营与出售；有的必须借道国有企业与其联合，但需作出重大利益让步；有的即使与国企联合，但操作难、审批难，最终大都失败。
8、有的政策已被虚置
这种现象存在于不少部门执行之中。如国务院“中小企业发展29条”（2009年）、“小微企业发展29条”（2011年）均规定：完善中小企业上市育成机制，扩大中小企业上市规模，支持小企业上市直接融资。“新36条”第31条规定，“继续支持民营企业通过股票、债券市场进行融资”。证监会的实施细则也规定，“支持民营企业发行上市和再融资”。但证监会关于中小板和创业板上市公司的经营收入、规模等资格条件规定，实际基本上限制了中型企业和完全限制了小型企业上市。其结果是，按中小企业划分标准衡量，中小板和创业板的千家公司，其申请上市时，绝大多数都是大型企业，小部分是中型企业，无一家小型企业。我国证券市场的中小板名不副实，小企业上市基本无望。其他不少领域也有类似情况。如民营企业进入新能源领域，相关部门比照现有国有企业规模标准设置高门槛，使得民营企业进入不了页岩气领域，风电、光伏企业发电上不了网。民营企业提出意见，有的部门甚至直接告知：“在我们的潜规则当中，就不会批给你民营企业。”
9、有的政策存在漏洞
这种现象存在于一些政策细则之中。国务院“新36条”、“中小企业发展29条”、“小微企业发展29条”先后规定，要建立和完善民间投资和小型微型企业统计调查、监测分析和定期发布制度。为此，国家统计局也制定了相关细则，并与工信部等部门重新制定了中小型企业的划分标准。但是，在执行中小企业划分标准、统计分析小企业的融资状况时出现了很大问题，主要是在人数标准与收入规模标准之间很不匹配。比如，工业小型企业标准是销售收入2000万元和从业人员300人以下，微型企业的标准是销售收入300万元和从业人员20人以下。2011年实际统计结果是，我国有7943家微型工业企业列入了规模以上工业企业（标准是年销售收入2000万元以上），其平均从业人员才4人，但其平均销售收入达5500万元，大大超过了300万元上限；小型企业平均销售收入达1.1亿元，明显超过了2000万元上限；都已达到中型企业收入标准的2000万元以上、3亿元以下范围。更令人感到意外的是， 2011年统计的小型工业企业中，有7万多家企业销售收入超过1亿元，6000多家超过5亿元，1400多家超过10亿元，46家超过50亿元，17家超过100亿元。小企业收入规模之所以大大超过中型企业甚至达到大型企业标准，主要原因是从业人员都没有超过300人。这是统计上的明显漏洞，这一漏洞严重影响甚至误导社会对小微企业实际经营状况和民间投资结构状况的客观判断，不利于政府部门制定小微企业和民间投资相关政策。
10、有的政策缺乏监督
这种现象是普遍和长期存在。民间投资政策涉及的都是民营企业，其中99%是小微企业，他们不仅在市场竞争上明显处于弱势地位，在与政府部门、国有企业打交道时更是处于弱者地位。大量民营企业特别是小型企业普遍反映并深深抱怨，民间投资政策执行难，遭遇政府部门及官员和国有企业潜规则，是当前面临的最大问题。由于缺乏政策执行的有效监督，企业遇到问题找人难、反映难，解决更难。特别是民间投资合法权益受严重侵害、经济利益受严重损失之时，尤其是在与政府机关和国有企业打交道出现法律纠纷时，经常遭遇告状难、告状成功执行难等问题。这大大压抑了民间投资的积极性，制约了民间投资潜力的真正发挥。
“新36条”出台以来行业发展情况再次证明：经济增速高于全国的行业领域，多为民间投资增速高、比重大的行业领域；反之，多为民间投资增速低、比重小的行业领域。从工业看，2012年工业增加值增速高于全国平均增速的行业，主要有黑色金属采矿业、农副产品加工业、纺织业、化学原料和化学制品制造业、医药制造业、黑色金属冶炼及加工业、电气机械和器材制造业、计算机通信和其他电子设备制造业等，其民间投资增速均高于行业投资平均增速，民间投资占行业投资比重都在70%以上。与此相对应，增加值增速低于全国工业增速的行业，如石油天然气开采业、石油加工业、铁路船舶航空航天和其他运输设备制造业、电力热力生产和供应业等，民间投资一般占行业投资的50%以下，许多只有10%~30%。虽然有的行业民间投资高于行业投资平均增速，但由于比重小，对行业增长的拉动作用有限。
从服务业看，2012年第三产业增加值增长8.1%，投资增长20.6%，其中民间投资增长22.2%，民间投资占51.26%。其中，交通运输业、教育、卫生与社会工作等行业，民间投资增速成倍地高于行业投资增速，但民间投资占比较低，只有20%~30%。文化体育和娱乐业投资增长36.2%，其中民间投资增长43.8%，民间投资占52%。我国文化产业近年之所以增长较快，一个很重要原因是民间投资增长快、占比提高。
中国未来最大的经济内生动力和增长潜力是民间投资，为了给民营经济和民间投资创造公正公平、平等竞争的政策、法治、市场和舆论环境，充分激发其动力、挖掘其潜力，让民营经济推动中国经济再快速发展20年，我们提出以下建议：
1、真正解放思想，推动“双向自信”
中共十八大提出要树立道路自信、理论自信和制度自信。这个自信，是对中国特色社会主义市场经济的自信。而发展民营经济与发展国有经济一样，是社会主义市场经济的内在要求和基本内容。因此，相信和放心发展民营经济，是增强自信的重要方面。
最近，全国工商联在民营企业中广泛开展“三信”教育活动，教育民营企业要增强对中国社会主义的信念、对党和政府的信任、对企业发展的信心。不少民营企业家提出，要推进“双向信任”，我们应当增强“三信”，政府部门也要增强“三信”，包括增强对民营经济的信任。当一些部门的思想仍然守旧，对民营经济仍不信任时，民营企业的“三信”难以全面增强。民营经济是改革开放的产物，是中国特色社会主义道路、理论和制度不断探索与发展的产物，一定要把民营企业当作“自家人”，不能当作“异己力量”。政府部门增强对民营经济的信任，必将推动民营企业增强“三信”；民营企业增强“三信”，必将推动民营经济和整个国民经济更快更好发展，进而推动全社会增强对中国特色社会主义市场经济道路、理论和制度的更大自信。
2、落实“三个平等”，提高全要素效率
中共十八大提出要“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。全要素效率的高低决定一个国家竞争力的强弱。中国未来增长的潜力，根本途径在于提高全要素效率。国有经济和民营经济，是中国特色社会主义市场经济的“一体两翼”，是最基本的两大生产要素。二者各有短长，各有发挥效率的优势与劣势领域，也有相互融合发挥更大效率的领域，应当互补短长、协调发展、合作共赢。现在存在的某些不协调，主要是由于没有落实权利平等、机会平等和规则平等，民营企业在平等使用生产要素上遇到诸多不平等、不公平问题。改革开放以来的经济社会发展充分证明，民营经济不仅在绝大多数竞争领域，而且在垄断行业中的非自然垄断领域，都有明显的竞争优势，不仅经济效率高，社会效益也好。各级政府要从提高全要素效率、推动经济社会整体上更好更快发展出发，切实贯彻中央“三个平等”要求，将生产要素交给能够产生最大经济效率与最好社会效益的生产者、经营者和管理者。对一些领域仍然严重存在的垄断，要正视而不是回避；对垄断带来的经济效率损失与公共利益伤害，要解决而不是掩盖。要打破因垄断形成的既得利益不合理格局，以推进社会公平公正为目标，以提高整体经济效率与全社会效益为标准，推进垄断行业对内资全面开放，鼓励民间资本以参股与合作形式积极参与垄断行业中的自然垄断业务，以独资、控股与合资、合作形式进入垄断行业中的非自然垄断业务。可以肯定，只要让民营企业平等进入垄断行业中的非自然垄断业务，平等使用这些领域的资源要素，我国的基础设施建设和公共服务领域将获得新的大发展，这些领域的供应短缺、服务质量低与价格高的问题将会得到更快更好解决。
3、完善投资法律政策，强化政府执行监督
“新36条”不是一般的单项的国务院政策，而是涉及很广很深的综合性重大改革，它不仅需要有部门的配套实施细则，还需要从制度、法律和行政管理上做出相应的调整与改变，特别是要“清理和修改不利于民间投资发展的法规政策规定”。比如，“明确界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域”，就需要国家制定政府投资条例等重要法规。比如，“建立健全民间投资服务体系，充分发挥商会、行业协会等自律性组织的作用”，既需要国家在行政与社会管理上进行相应改革，还需要加快制定行业商会协会法等重要法律。当前，尤其是要对部门实施细则及实际操作加大监督力度。部门制定的一些细则，有的关键条件仍然比较抽象和原则，具体操作程序和办法尚需进一步细化；有的行业准入仍设有较严条件或标准要求，需要进一步明确、具体和公开化。有的细则执行需要多个部门相互配合，政府综合管理部门要加强工作协调，避免相互推诿。特别是要避免用文件落实文件，只见楼梯响，不见人下来，一定要将细则化为实际行政作为。要尽快解决将某些实际的行政审批权交给某一垄断企业的问题，避免其利用特权限制民营企业参与行业竞争。
4、短缺行业需要民间投资，民间投资需要财税支持
我国的一些重要资源、基础设施和公共服务等行业仍然发展不足、供应短缺。行业短缺缘于投资不足，投资不足缘于政府与国企投资有限、民间投资受限。民间投资受限又缘于得不到应有的财税金融政策的同等鼓励与支持。因此，对民间投资进入相对短缺行业一定要实行公平的财税融资政策。引导民间投资进入相对短缺的行业，重在引入社会资本与市场机制，促进行业内部平等竞争，提高行业活力与效率。目前，这些行业国有经济比重大，并且，许多行业不同程度地具有公共与公益性特征，利润率低，国家对行业发展都有一些特殊支持政策。引导民间资本进入，一定要实行与国有经济同样的支持政策，特别是在土地供给、信贷融资、财政补贴、税收优惠、行政收费等方面，要一视同仁、同等待遇。不要因为是非国有单位，就提出特殊条件、实行更严标准。要让民间资本进入后真正感到有事可干、有机可遇、有利可图。可以肯定，短缺行业只要实行公平待遇政策，民间资本一定会与国有资本一道，相互促进、共同发展，快速提高行业竞争力，提升行业效率效益，增加行业有效供给，满足社会不断增加的需求。
5、平等保护合法权益，维护司法公平正义
中共十八大提出，坚持法律面前人人平等，推进公正司法和依法行政，切实做到严格规范文明执法。在民间投资合法权益的保障上，公正司法和依法行政尤其重要。当前要着重解决几个问题：一是司法解释弹性问题。如司法中对非法集资、民间借贷的界定与解释比较模糊，执行弹性太大，往往因人而异、因事而异、因时而异，给民间投资的现实与潜在风险太大。二是执法对象歧视问题。如民营企业在参与国有企业投资与并购中出现法律纠纷，不管是非对错，司法往往首先视民企为非；在购并国企诉讼中，民企投诉不仅程序复杂，而且往往被防止“国有资产流失”所困扰和伤害。三是行政不作为与乱作为问题。一些地方与部门为吸引民间投资，向民营企业作出若干承诺，但当民间投资进入时，大量承诺不兑现。民营企业进行行政诉讼法事实上很难，民营企业对行政不作为和乱作为的现象十分无奈，他们往往因投诉无门而不断上访，甚至酿成恶性事件。解决这个问题，必须加大行政执行特别是执法监督。四是重大案件慎重处理问题。对民间投资重大经济案件，涉及的政治经济法律司法问题错综复杂，认识分歧大，国内外影响大，司法一定要公正公平，审理判决要慎之又慎，要经得起时间考验，一定要避免出错，避免在整体上对民间投资产生不良影响。
（作者为中国国际经济交流中心副秘书长）
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